2006年，自然人甲未經(jīng)規(guī)劃審批在本村集體土地上建成廠房一間。

2014年5月，縣規(guī)劃局對甲作出責(zé)令停止建設(shè)并限期拆除決定，認(rèn)定：甲未經(jīng)規(guī)劃行政許可，擅自在集體土地上搭建廠房，違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條之規(guī)定，責(zé)令立即停止建設(shè)，并限三天內(nèi)自行無償拆除，逾期不履行決定，將依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定，查封施工現(xiàn)場并組織強(qiáng)制拆除。

甲不服縣規(guī)劃局的決定，向縣政府申請行政復(fù)議。縣政府認(rèn)為涉案廠房確屬違法建筑，依法維持了縣規(guī)劃局的決定。

甲申請行政復(fù)議的當(dāng)天，縣政府控建拆違工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡稱縣控建拆違辦)發(fā)布違法建筑限期拆除報(bào)告，載明：根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條和《行政強(qiáng)制法》第四十四條之規(guī)定，責(zé)令甲在第二天8：00之前自行無償拆除違法建筑，逾期未自行拆除，縣規(guī)劃局、縣控建拆違辦將依法對違法建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除。

因甲未按期履行拆除義務(wù)，縣政府組織有關(guān)單位于報(bào)告發(fā)布第二日上午對甲的廠房進(jìn)行了強(qiáng)制拆除。

甲向人民法院提起行政訴訟，請求確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法，并賠償相關(guān)損失。

人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，強(qiáng)制拆除行為程序重大違法，遂確認(rèn)該行為違法。但在賠償問題上，就是否對被認(rèn)定為違法建筑的損失進(jìn)行賠償產(chǎn)生分歧。

不同觀點(diǎn)

甲說：不應(yīng)賠償

行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)給當(dāng)事人合法權(quán)益造成損害的，當(dāng)事人可以通過申請行政賠償予以救濟(jì)。即行政行為的違法性與被損害利益的合法性是當(dāng)事人賠償訴求得到支持需要同時(shí)具備的條件。違法建筑不屬于《國家賠償法》應(yīng)予保護(hù)的范圍的，當(dāng)事人的行政賠償訴求不應(yīng)支持。

乙說：應(yīng)予賠償

違法建筑拆除過程中，也存在合法利益保護(hù)問題。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在調(diào)查、認(rèn)定的基礎(chǔ)上，依照法定的權(quán)限、方式、步驟實(shí)施行政強(qiáng)制拆除行為。因?yàn)檫`法實(shí)施行政強(qiáng)制拆除行為造成當(dāng)事人合法權(quán)益損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予依法行政賠償。

法官會議意見

采乙說

依法行政是行政機(jī)關(guān)在行政職權(quán)行使過程中應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則，也是我國立法、行政、司法所要實(shí)現(xiàn)的共同目標(biāo)。

現(xiàn)階段，我國法律法規(guī)從實(shí)體到程序，對于行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)進(jìn)行了全方位的規(guī)范，區(qū)別于針對公民權(quán)利保護(hù)的“法不禁止皆可為”，“法無授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”是行政機(jī)關(guān)行使國家公權(quán)力時(shí)必須遵循的基本準(zhǔn)則。

這些準(zhǔn)則要求行政機(jī)關(guān)在職權(quán)行使過程中，即使面對違法當(dāng)事人的違法行為，也要嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行處理。違法實(shí)施強(qiáng)制拆除違法建筑給當(dāng)事人合法權(quán)益造成損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予賠償。

意見闡述

一、保護(hù)與監(jiān)督并重的行政訴訟目的

保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益是行政訴訟的首要目的。行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為既包含賦予當(dāng)事人某種資格、給付當(dāng)事人某種利益的受益性行政行為，亦包含給予當(dāng)事人某種限制、課以當(dāng)事人某種義務(wù)的損益性行政行為。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)定的資格未認(rèn)定、應(yīng)當(dāng)給付的利益未給付或不適當(dāng)給予限制、課以義務(wù)等行政行為都會使當(dāng)事人的合法權(quán)益受到損害。

監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)是行政訴訟的重要目的。行政權(quán)力涉及社會生活的方方面面，與每一個(gè)人都休戚相關(guān)，具有無限“廣泛性”;同時(shí)，行政權(quán)力具有天然的“擴(kuò)張性”，如不加限制，極易導(dǎo)致專橫、濫用甚至腐敗。

行政訴訟作為監(jiān)督、約束行政權(quán)力行使的重要途徑，在保證行政權(quán)力有效行使而不致被濫用方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

人民法院對納入行政訴訟范圍的行政立法、行政管理、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為依照實(shí)體及程序行政法律規(guī)范，從行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的職權(quán)、依據(jù)、方式、步驟等方面全方位予以合法性審查，并通過對行政行為的撤銷、確認(rèn)違法等否定性評價(jià)或責(zé)令行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任的方式使當(dāng)事人受到損害的合法權(quán)益得以救濟(jì)。

監(jiān)督行政權(quán)力是為了更好地保護(hù)合法權(quán)利，保護(hù)合法權(quán)利是監(jiān)督行政權(quán)力的意義所在。監(jiān)督是手段，保護(hù)是目的，二者有機(jī)統(tǒng)一，相輔相成，共同推動行政爭議的實(shí)質(zhì)化解。

二、保護(hù)與監(jiān)督在行政訴訟中的實(shí)現(xiàn)方式

(一)絕對的合法性審查

《行政訴訟法》第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進(jìn)行審查。即行政訴訟以合法性審查為原則。

該合法性審查要求包含實(shí)體與程序兩方面的內(nèi)容：一是實(shí)體合法，即行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，是否有法律依據(jù)，是否在其法定職權(quán)范圍內(nèi)作出，適用的法律、法規(guī)是否正確等。

如行政機(jī)關(guān)作出一個(gè)規(guī)劃處罰決定，法院在審查時(shí)，要看該行政機(jī)關(guān)是否具有作出規(guī)劃行政處罰的職權(quán)，被處罰的當(dāng)事人是否存在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的違法行為，該規(guī)劃處罰決定是否有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)實(shí)體法依據(jù)等。

二是程序合法，即行政機(jī)關(guān)作出行政行為的方式、步驟、時(shí)限等是否符合法律規(guī)定。如行政機(jī)關(guān)實(shí)施的拆除違法建筑這一事實(shí)行為，法院要根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定審查行政機(jī)關(guān)是否依法履行了書面催告、聽取當(dāng)事人的陳述和申辯、作出強(qiáng)制執(zhí)行決定、公告等程序。

如果行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆除行為時(shí)沒有遵守這些程序性規(guī)定，也會因違反正當(dāng)程序原則引起拆除行為被確認(rèn)違法甚至行政賠償?shù)姆珊蠊?/p>

(二)有限的合理性審查

人民法院行政訴訟以合法性審查為原則，合理性一般屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量的范圍，法院不應(yīng)過多干涉。但實(shí)踐中，合法性與合理性并非絕對對立，二者實(shí)際只是程度上的區(qū)別，嚴(yán)重的不合理就會成為違法。

《行政訴訟法》第七十條將濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)規(guī)定為人民法院可對行政行為判決撤銷的情形，表明人民法院在行政訴訟中也對行政行為進(jìn)行有限的合理性審查。

有限的合理性審查原則要求人民法院司法審查過程中應(yīng)注意到行政行為的適當(dāng)性，即行政機(jī)關(guān)采取的措施及方法是否有助于行政目的的實(shí)現(xiàn)。如實(shí)踐中比較普遍的自然人(多數(shù)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員)在集體土地上建設(shè)養(yǎng)殖場的問題。

對于他們是否需要辦理規(guī)劃審批手續(xù)，各地規(guī)定不一，目前法律上亦不明確，實(shí)踐中爭議很大。

例如，某地規(guī)劃部門從未給所轄范圍內(nèi)養(yǎng)殖場辦理過規(guī)劃審批手續(xù)，這種情況下，如果規(guī)劃部門對轄區(qū)內(nèi)早已建成并長期經(jīng)營的的養(yǎng)殖場以其不符合規(guī)劃為由，作出責(zé)令退出土地、拆除違法建筑并罰款的處罰，明顯不符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃目的之實(shí)現(xiàn)。

有限的合理性審查原則還要求法院審查過程中應(yīng)注意到行政行為的必要性，即在有多種可達(dá)成行政目標(biāo)的方法可供選擇時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)選擇對相對人權(quán)益侵害最小的方式，不能超出必要的限度。

如針對相對人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的事實(shí)，能夠通過責(zé)令停止建設(shè)、采取改正措施的方式消除規(guī)劃違法情形的，規(guī)劃部門不得采取限期拆除、沒收違法標(biāo)的的處罰方式。

三、同類案件的裁判思路

(一)部分違法建筑存在的合理性

所謂違法建筑，是指違反《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《公路法》《水法》等實(shí)體法律規(guī)范規(guī)定進(jìn)行建造的建筑物、構(gòu)筑物。以不符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求的違法建筑為例，主要包括未依法取得規(guī)劃許可手續(xù)和未按照規(guī)劃許可手續(xù)要求進(jìn)行建設(shè)的建筑物。

違法建筑形成的原因是多方面、多層次的。大多數(shù)的違法建設(shè)屬于因當(dāng)事人自身的原因、自建設(shè)時(shí)即違法的違法建設(shè)，往往具有非法占用耕地、破壞生態(tài)環(huán)境等嚴(yán)重危害性，對該類違法建筑要采取“零容忍”的態(tài)度，不僅要堅(jiān)決予以拆除，當(dāng)事人還要付出承擔(dān)拆除違建費(fèi)用等代價(jià)。但不可否認(rèn)，除了當(dāng)事人自身的原因外，前些年部分地區(qū)片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分行政機(jī)關(guān)以罰款代處罰，甚至政策的調(diào)整、法律的修改等原因也造成實(shí)踐中部分違法建筑的存在。

(二)強(qiáng)拆行為的合法性與合理性審查

行政訴訟以行政行為為標(biāo)的，具體到強(qiáng)制拆除案件中，人民法院主要就行政機(jī)關(guān)實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為進(jìn)行審查，該審查內(nèi)容包括：

(1)強(qiáng)拆職權(quán)、依據(jù)是否充分，如強(qiáng)拆機(jī)關(guān)是否具有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其實(shí)施強(qiáng)拆行為是否以行政機(jī)關(guān)依法作出的行政決定為依據(jù)?

(2)強(qiáng)拆程序是否合法，如是否按照法定的要求履行了催告、聽取陳述和申辯、作出強(qiáng)制執(zhí)行決定、公告等程序?是否等待當(dāng)事人對執(zhí)行依據(jù)的復(fù)議、訴訟期限屆滿才實(shí)施強(qiáng)拆行為?

(3)拆除方式是否明顯不當(dāng)，如強(qiáng)拆是否為達(dá)到行政管理目的所必需?強(qiáng)拆措施是否審慎、善意，而非過于蠻橫、暴力?是否盡可能將對當(dāng)事人的損害限制在最小范圍和限度之內(nèi)?

以本案為例，縣控建拆違辦在甲對責(zé)令停止建設(shè)并限期拆除決定申請復(fù)議的當(dāng)天，發(fā)布違法建筑限期拆除報(bào)告，責(zé)令當(dāng)事人在報(bào)告發(fā)布第二天8：00之前自行拆除違法建筑，且報(bào)告發(fā)布第二天涉案廠房即遭強(qiáng)制拆除，前述情形明顯不符合《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的強(qiáng)制拆除程序。

行政機(jī)關(guān)給當(dāng)事人預(yù)留的自行拆除時(shí)限過短，突破了普通人正常完成的時(shí)限要求，變相剝奪了當(dāng)事人自行拆除的選擇權(quán)，違法且明顯不當(dāng)。

(三)違法強(qiáng)拆違法建筑可能造成的合法權(quán)益損害

違法建筑是違反實(shí)體法律規(guī)范的非法建設(shè)行為形成的建筑物、構(gòu)筑物，本身不是合法財(cái)產(chǎn)，不屬于《國家賠償法》規(guī)定的應(yīng)予保護(hù)的合法權(quán)益。但違法建筑內(nèi)物品、拆除后留下的建筑材料等，并未被沒收，仍應(yīng)歸屬于原權(quán)利人所有。

通過當(dāng)事人自行拆除行為或行政機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎拆除行為本可以避免的違法建筑內(nèi)物品損失、仍可使用的建筑材料損失等，因行政機(jī)關(guān)強(qiáng)拆行為違法或明顯不當(dāng)而未能避免或損失擴(kuò)大，是對當(dāng)事人合法權(quán)益的損害，行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。——(撰寫人：李小梅、任海霞)